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周林林:借助会计方法摸清融资平台中的地方债

政府债务的计量和确认一直是政府会计改革中的一个难点。
    在《政府会计准则—— —基本准则》发布后,财政部今年投入到研究制定存货、投资、固定资产、无形资产等政府会计具体准则中。目前,债务这项政府会计具体准则的征求意见稿尚未与公众见面。业内人士普遍反映,债务这项政府会计具体准则难度较大,需要仔细研究。
    江苏省淮安市审计局高级会计师周林林曾连续担任3家市级融资平台财务总监8年,近3年专职研究融资平台问题。在他看来,融资平台财务信息的真实性将是准确计量政府债务的基础,弄清融资平台中的政府债务将直接加快我国政府会计改革的步伐。
    
需准确计量融资平台政府债务
    为了配合政府会计改革和预算制度改革,财政部开始对地方政府存量债务纳入预算管理进行清理、甄别。但是,在对政府融资平台债务进行分类甄别时碰到一些问题。
    “融资平台庞大的债务使其成为准确计量地方政府债务的重点。同时,不真实的财务信息使融资平台成为准确计量地方政府债务的难点。”周林林说,由于缺乏会计制度的约束和指导,融资平台公司不仅选用的会计制度不同,而且会计核算思路也不同。拥有两套甚至三套报表成为业内的“潜规则”。如此不实的财务信息给地方政府债务的界定带来极大的困难。
    据了解,在财权与事权不匹配和社会发展对公益性需求急剧扩大的情况下,通过融资平台获得建设资金的做法,使融资平台演变为地方政府的融资工具。而且,融资平台与政府的经济交往形式多样,包括投资、划拨、交易、补贴和代建等。针对不同的经济交往,债务认定标准不同。由于融资平台大多归地方行政首长直接领导,国资委不能将其作为经营性企业管理,财政部门也没有将融资平台承建的政府项目和划拨的土地出让金列入预算管理。因此,融资平台在一定程度上成为两不管的“真空地带”。
        周林林观察到,在国家审计署公布的截至2013年6月融资平台中的地方政府债务之后,到目前为止,关于融资平台中的地方政府债务没有准确的官方数据。
    周林林认为,由于企业“资金池”的作用,融资平台获得的项目贷款与政府项目投资额并不相等,或有不足,或有结余;现有存量债务是用统计手段而非会计手段获得的,缺乏数据平衡、勾稽关系的科学验证,为数据造假提供了便利;在各地债务甄别中,有的上级政府想竭力少报,有的下级政府想竭力多报。“讨价还价”的现象降低了地方政府债务的准确性和可靠性。
    “政府项目特殊业务会计制度尚未制定,融资平台账目也就没有办法按规范的要求进行清理。”周林林认为,第一次纳入政府综合财务报告的融资平台基数具有承前启后的作用,加之会计报表具有连续性的特征,一旦入账则很难调整。因此,在会计制度缺失条件下所产生的财务数据不能作为政府综合财务报告的基数使用,准确计量融资平台的政府债务也就显得尤其重要。
    
可制定一套政府投资项目专用会计制度
    “缺乏专门会计制度的指导,会计核算中的许多重大问题模糊不清,导致会计信息口径不统一,融资平台中的政府债务难以甄别。因此,在过渡期可以制定一套政府投资项目专用会计制度解决实际问题。”周林林说,会计制度或会计准则是界定政府债务的前置条件,而融资平台有很多特有的业务,如土地划拨、土地出让金返还、代建项目的核算、BT项目核算、完    工项目移交、代管政府资产的移交和保管、政府债务界定、政府调拨资金等。这些业务在《企业会计准则》中没有被提及。而且,由于缺乏会计制度的约束,融资平台在注资、融资、建设项目等方面有很多造假行为,使财务信息的可靠性、真实性大幅降低,为调节债务数据提供了方便。
    周林林同时表示,相关部门应当明确融资平台中政府债务部分的界定原则、标准和方法,并辅以适当的指导,使债务甄别建立在核算规范、口径统一、原则明确、标准清晰、方法切合实际的基础之上。
    为此,周林林建议采取“项目追溯法”甄别政府债务。其基本思路是:在财政部发布专用制度的基础上,通过清理账目,达到核算规范、口径统一的目标。在此基础上以政府项目实际完成投资额作为政府债务表达物,依据政府项目实际投资额追溯相关贷款合同来确认政府债务。当投资总额大于贷款额与财政拨款净额之和时,其差额由政府偿还给融资平台;当投资总额小于贷款总额与财政拨款净额之和时,其差额由融资平台偿还给政府。

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