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PPP模式需要保证各方共赢

    财政部近日发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》要求,地方政府要认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目要大力推广PPP模式。
    此举必将极大鼓舞各地政府和社会资本推广实施PPP模式,同时也对拥有不同收益的PPP项目实施予以了细化指导。毕竟,明确了这一点,才能让地方政府分清权责、降低或化解债务,才能让社会资本看到利润方向。
   
保证社会资本的合理回报率
    资本是逐利的,想要在盈利性相对较弱的公共产品投资中引入社会资本,就必须考虑社会资本的回报要求。但这不代表着财政要兜底,能够很好地划分权责、调节利润的PPP模式,自然将在其中发挥重要作用。
    在这一点上,上述《办法》明确,通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务,如义务教育债务。项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务,如土地储备债务。项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。
    很明显,这体现了“权责利相一致”的原则,同时也使得地方政府清楚了该如何在PPP模式中承担投资责任。
    提及项目收益,大岳咨询有    限公司总经理金永祥表示,总体上来说,需采用PPP模式的项目盈利性相对要弱一些,能够通过项目自身收益实现资金平衡的不多。
    “要么,政府直接给予财政补贴,使项目的现金流得以保持;要么,政府给予价格改革的政策支持,通过调整价格让社会资本得到相应回报。”金永祥以地铁建设为例。假如某线地铁总投资需要150亿元,地方政府若要直接建设运营,其不仅很难收回这150亿元投资,还可能由此形成大量地方债务。而若通过测算可在一定时间内从车票、广告收入、其他方面收入中平衡50亿元投资,则政府可以此为收益回报,吸引社会资本50亿元参与建设运营,再由财政投资100亿元。
    “如此,地方政府不仅可以提高地铁建设运营的效率,还可大幅减轻债务负担。”金永祥说。
    当然,一些项目可能并不能产生现金流和收益,比如监狱和市政道路的建设。
    对此,金永祥建议,这种项目可采取政府购买服务的方式,由社会投资人投资建设项目设施并负责维护,然后再由政府向社会资本购买服务,这实际上也相当于政府给予了财政补贴。
   
在收益较弱项目中创新合作模式
    对于PPP项目的现金流和收益情况,参与过多个项目的中国三江源水务投资公司董事长马迎三有着系统的认识。
    马迎三介绍,有些项目现金流很饱满,收益较好;有些项目现金流看起来很充沛,但切分到具体的合作环节中,则属于低现金流,比如污水管网建设运营项目可    从用户收取总共0.8元左右/吨的污水处理费,但即使经过复杂的“现金流再切分”设计,切分到污水管网建设和运营方面的费用也不宜超过0.2元/吨,这仍属于低现金流的项目;有些项目甚至没有现金流,属于完全的公共服务。
    对于现金流饱满的项目,社会资本进入自然没有问题。马迎三目前则关注低现金流甚至无现金流项目PPP模式的创新,因为这是一个亟待突破且市场很大的方向。
    “对于低现金流或者隐匿现金流项目,我们要让其现金流显现出来,因为社会资本关注现金流。”马迎三说,以上述污水管网建设运营项目为例,社会资本可在财政部门承诺从污水处理费中单列出0.2元/吨的污水管网建设运营费用后参与该PPP项目。
    对于不能产生现金流的沉淀资产,马迎三以金融租赁几年前在西北某省会城市对污水管网的资产处理为例说,金融租赁可使污水管网这种沉淀资产得以变现。
    借鉴这种模式,马迎三表示,政府应该通过类似租赁的方式将存量资产盘活或直接以存量资产作为出资,参与PPP合作。这种方式以前也有很多实践,比如地方政府以整个污水处理厂作为出资,与社会资本一起成立水务集团。
    实际上,中国的各级政府拥有大量的存量资产,如果通过各种创新方法将其盘活并作为出资参与PPP合作,其意义非常大。
    在马迎三看来,并购类PPP项目(比如城市水务管网)的有效合作包括三大部分。一是政府资产。社会资本如通过与政府签订特许经营协议拥有基于这部分政府资产的现金流,会拥有这一PPP项目的第一笔现金流。二是社会资    本的现金。社会资本以现金出资获得相应的股权,并以资本的力量启动PPP项目,这在现实中是普遍存在的。三是金融机构的资金。任何一个大型PPP项目,单靠政府资产和社会资本的现金是很难完成的,必须靠金融机构的更大体量的资金支持,其支持方式可以是股权方式、股权+债权方式,也可以是纯粹的债权方式。
    “三方合作出资成立项目公司,能更有效推动PPP项目实施。”马迎三说,这实际上是一种重资产公司的架构设计。
    在实际运作中,上述三方力量在具体的技术、建设、运营方面可能并不拥有很强的优势,不能达到PPP模式所期望的提升效率的目的,而一些掌握具有独特竞争力的技术、建设、运营优势的私营公司,及支持发展中国家基础设施建设的国际金融组织(如世界银行/国际金融公司IFC),联合一些能够为具体项目实施提供咨询服务的社会力量等,都可以在PPP项目实施中发挥重要作用。
    对此,传统的做法是,上述重资产公司将这些力量整合到项目公司里面。而马迎三则建议,上述重资产公司也可以在掌握较大股权的情况下,通过适度竞争,吸引这些力量以技术、建设、运营等能力入股,构建一个股权多元化的轻资产结构公司,从事EPC(工程总承包)模式的工程建设及运营。
    如此一来,重资产的项目公司在获得特许经营协议赋予的投资收益的同时,还可通过轻资产公司获得效率提升部分的额外收益,而那些拥有技术、建设、运营等能力优势的私营企业,也可从中获得持续稳定的收益,进而构建一个多方协同发展的基石。

 

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